LA GOUVERNANCE DE L’EAU DANS LA NOUVELLE CONSTITUTION TUNISIENNE

La nouvelle loi fondamentale dans son article 44 consacre le droit universel à l’eau pour tous les tunisiens.  Elle reconnait également que l’État et la société civile toute entière  doivent se mobiliser pour faire de ce droit une réalité.

Article 44  « Le droit à l’eau est garanti

La préservation de l’eau et la rationalisation de son exploitation incombent à l’Etat et à la société. »

Au delà de cet article, il convient de rechercher dans l’ensemble du texte de  la constitution, le sens que le législateur a donné à ce droit, les règles qui régissent la conduite des différents acteurs de l’eau et les mécanismes à travers lesquels ces règles seront mises en œuvre.

En effet, la constitution traduit un projet de société, une vision de la relation entre l’Etat et les citoyens et entre les citoyens, et donne également à l’Etat les outils pour exercer son pouvoir, dans l’intérêt général. L’interprétation de chaque partie de ce texte ne peut dès lors se faire séparément de l’ensemble.

Dans cette revue on fait l’inventaire des articles qui ont trait à l’eau, aux acteurs et leurs rôles respectifs ainsi qu’aux institutions qui régulent la relation acteurs-ressource.  L’interprétation de ces articles permet de mettre en évidence le statut juridique de l’eau, les droits et devoirs des acteurs, les règles de  gestion ainsi que les mécanismes de régulation.    

Statut juridique de l’eau 

L’eau est une ressource naturelle à laquelle les dispositions de l’article 13 de la nouvelle constitution s’appliquent :

« Les ressources naturelles sont la propriété du peuple tunisien, L’Etat exerce sa souveraineté sur ces ressources au nom du peuple… »

Cet article affirme donc le caractère de bien commun de l’eau, un bien appartenant au peuple tunisien.

L’Etat qui exécute la politique de l’eau au nom du peuple, devra agir conformément à l’article 12, notamment en matière de justice sociale, de développement durable, et d’exploitation rationnelle des richesses nationales, de façon à garantir la pérennité des ressources et assurer une vie paisible pour les prochaines générations (Préambule) .

Article 12 « L'Etat a pour objectif de réaliser la justice sociale, le développement durable, l'équilibre entre les régions en se référant aux indicateurs de développement et en se basant sur le principe de discrimination positive; l’Etat œuvre également à l’exploitation rationnelle des richesses nationales. »

Préambule « …… Conscients de la nécessité de contribuer à la préservation du climat et d’un environnement sain de manière à garantir la pérennité de nos ressources naturelles et à permettre aux générations futures de continuer de vivre dans la sécurité,…… »

De ce fait, le bien commun « Eau » ne peut être consommé par la génération actuelle, et doit  être préservé (Article 44) afin de le transmettre aux générations futures

En considérant l’eau comme propriété commune de la nation dont l’exploitation doit se faire selon l’objectif du développement durable, la nouvelle constitution laisse apparaitre de manière claire la notion de patrimoine. L’eau acquiert donc le statut juridique de patrimoine de la nation tunisienne.

Trois catégories d’acteurs peuvent être distingués : les propriétaires du patrimoine, ses utilisateurs  et l’administrateur. Le peuple tunisien est propriétaire de ce patrimoine, aucun citoyen ne peut être exclu ni au présent ni à l’avenir.  L’Etat qui exerce sa fonction régalienne sur l’eau, est responsable en tant qu’administrateur et garant de sa transmission, au service de l’intérêt de la nation. Toute personne physique ou morale qui obtient un droit d’usage de l’eau conformément à la loi, est considéré comme un usager usufruitier.  

Droits et Obligations 

La création du nouveau statut juridique de l’eau «  patrimoine commun » de la Nation,  conduit à la distinguer du «Domaine Public» de l’Etat,  tel qu’elle a été jusqu’alors définie dans le Code des eaux[1]. Ce patrimoine est dorénavant soumis à des règles différentes composées de droits et obligations des titulaires, usagers et administrateur de l’eau.

Bien que ce soit à l’article 44 que le droit à l’eau a été explicitement exprimé, la définition de ce droit se lit dans d’autres articles de cette constitution, notamment 

Article 21 « Les citoyens et les citoyennes, sont égaux en droits et devoirs. Ils sont égaux devant la loi sans discrimination aucune.

L’État garantit aux citoyens les libertés et les droits individuels et collectifs. Il leur assure les conditions d’une vie décente. »

Article 38 « La santé est un droit pour chaque être humain.

L’État garantit la prévention et les soins sanitaires à tout citoyen et fournit les moyens nécessaires pour garantir la sécurité et la qualité des services de santé….. »

La réalisation du droit à la santé et du droit à une vie décente dépend incontestablement de l’accès  à une eau de qualité. Le droit à l’eau confirmé par cette constitution, est un droit d’accès à une eau potable de bonne qualité, un droit fondamental qui permettra la réalisation des autres droits.

Est-ce que c’est seulement le droit d’accès à une eau de qualité que cette constitution affirme? Non. En effet dans l’article 44 le deuxième alinéa fait référence au devoir de préservation et d’exploitation rationnelle de l’eau qui incombe à la société et à l’Etat. Deux conditions nécessaires pour que la réalisation de ce droit soit durable. En plus, l’article  45 confirme le droit à un environnement sain et à l’impérative élimination de la pollution. 

Article 45 « L'Etat garantit le droit à un environnement sain et équilibré et la participation à la sécurité du climat. L'Etat se doit de fournir les moyens nécessaires à l'élimination de la pollution environnementale »

Cette loi protège clairement le droit des personnes à une vie décente, saine et équilibrée qui se réalise à travers un accès durable à une eau de qualité. La durabilité de ce droit dépend du degré de préservation des ressources de la pollution et du gaspillage. Sur le plan opérationnel, le respect de ces conditions se traduit entre autre par l’accès de la personne à l’assainissement, sans lequel la durabilité du droit à l’eau ne peut se concevoir et encore moins tous les autres droits.  

Le préambule, vient renforcer tous les droits accordés par les articles susmentionnés en affirmant l’attachement à l’enseignement de l’Islam[2] et aux Principes de Droits de l’Homme[3] :

Préambule « Exprimant l'attachement de notre peuple aux enseignements de l’Islam et à ses finalités caractérisées par l’ouverture et la modération, des nobles valeurs humaines et des hauts principes des droits de l’Homme universels, Inspirés par notre héritage culturel accumulé tout au long de notre histoire… »

Ainsi, le droit qui est garanti par cette constitution (Article 44) se traduit  comme le droit d’accès de la personne, sans discrimination aucune, à une eau potable de qualité ce qui implique l’assainissement.

Ces droits inaliénables, représentent des repères pour l’Etat dans sa gestion du patrimoine national. Ces droits expriment les intérêts fondamentaux des citoyens, donnent accès à des recours lorsque la gestion de l’Etat ne permet pas de satisfaire ces droits:

Article 49 « La loi fixe les modalités relatives aux droits et aux libertés qui sont garantis dans cette Constitution ainsi que les conditions de leur exercice sans porter atteinte à leur essence.… Les instances judiciaires veillent à la protection des droits et des libertés de toute violation. Il n’est pas possible qu’un amendement touche les acquis en matière de droits de l’Homme et des libertés garanties dans cette constitution. »

La loi fonde également la responsabilité de chaque acteur de l’eau sur le patrimoine commun.

Les titulaires ont le devoir de préservation (Article 44) et de contrôle des politiques de gestion et de développement de la ressource, soit directement moyennant les mécanismes de la démocratie participative (Article 139[4]), soit à travers les élus à l’Assemblée Nationale (Article 13[5]).

Les usagers, outre leur devoir de préservation (Article 44), se soumettent au principe d’utilisateur-payeur. Le développement de la ressource, des services de l’eau et de l’assainissement étant d’utilité publique, chaque usager devrait contribuer aux charges publiques conséquentes (Article 10[6]).

L’Etat quant à lui, veille aussi bien sur la préservation (Article 44&45), que sur la répartition juste et sans exclusion des ressources (Article 12 & 21) ainsi que sur une contribution citoyenne équitable aux charges (Article 10).  Il est également appelé à mettre en œuvre les mécanismes nécessaires  à la participation et de transparence (Article 14[7] & 139). 

Règles de Gestion

Grace à ce statut de « patrimoine commun » toutes les ressources en eaux présentes sur le territoire du pays sont réunies dans une même catégorie de gestion.

Les pouvoirs publics doivent agir pour concrétiser le droit à l’eau de tous les citoyens. La réalisation de ce droit constitue donc une priorité des politiques publiques.

La loi unifie et oriente également la  gestion publique de l’eau en lui attribuant le seul objectif du développement durable. L’eau ne peut pas être utilisée dans l’intérêt général en se référant uniquement aux objectifs sectoriels qui considèrent la protection de la ressource comme un objectif parmi d’autres. Ainsi, le problème de la gestion fragmentée de l’eau est en partie surmonté.

Réglementation

La constitution définit des normes pour gérer ce patrimoine commun. Ces normes se traduiront ensuite par des politiques publiques, stratégies et plans d’action. La constitution définit dès lors la façon dont les lois et les textes règlementaires nécessaires à l’action seront élaborés  et promulgués. Elle définit également les mécanismes de contrôle à priori et à postériori sur les décisions des détenteurs du pouvoir législatif et exécutif.

L’Article 62[8] précise que tant les députés, que le chef du gouvernement ou le président de la république peuvent proposer des projets de loi.

L’Assemblé législative adopte à la majorité absolue de ses membres les projets de lois organiques et à la majorité des membres présents, les projets de lois ordinaires, cette majorité ne devant pas être inférieure au tiers des membres de l’Assemblée (Article 64[9]).

Les textes relatifs entre autre aux droits de l’Homme et aux devoirs fondamentaux de la citoyenneté sont considérés par la constitution comme étant des lois organiques alors que ceux relatifs à l’environnement comme étant des lois ordinaires (Article 65[10]). Les projets de lois organiques ne peuvent être présentés à la délibération qu’après leur passage entre les mains de la commission compétente (Article 64)

Le président de la république  promulgue les lois, il conserve le droit de renvoyer les lois à l’Assemblé pour une deuxième lecture (Article 81[11]), il peut également soumettre au référendum les lois relatives  notamment aux droits de l’Homme (Article 82[12]).

Le chef du gouvernement  détermine la politique générale de l’Etat (Article 91[13]), exerce le pouvoir réglementaire (Article 94[14]), gère par la  création, la modification et la suppression des ministères, établissements et entreprises publiques et exécute les lois (Article 92[15]). Le travail du gouvernement est soumis au contrôle de l’Assemblé législative.

Les collectivités locales gèrent les affaires locales (Article 132[16]), elles ont un pouvoir règlementaire dans le domaine de leurs compétences (Article 134[17]). Par ailleurs, la décentralisation établie par la constitution, favorise une réelle participation citoyenne dans la gestion de l’eau à partir du niveau local. 

D’autres institutions sont prévues pour accompagner les  trois pouvoirs dans l’exécution de leur fonction et pour veiller aux respects des principes promus dans la constitution, notamment l’instance des droits de l’Homme (Article 128[18]), l’instance du développement durable et des droits des générations futures (Article 129[19]), et l’instance de bonne gouvernance (Article 130[20]). Ces instances, ont cependant un rôle consultatif, et de veille et en cas de violation de droits elles peuvent promouvoir des recours.

La Cour constitutionnelle surveille la constitutionalité de tout projet de loi (Article 120[21]). Son rôle décisionnel peut être exercé à priori avant la promulgation des lois, ou à postériori  si d’autres instances judiciaires ou constitutionnelles le réclame.   

  

 Conclusion 

La lecture de la constitution tunisienne permet de mettre en évidence les nouvelles caractéristiques de la gouvernance de l’eau.  La loi fondamentale rénove le statut juridique de l’eau tout en fixant les droits et les obligations de chaque acteur. Elle introduit de nouveaux concepts et principes de gestion qui serviront de jalons pour la politique  publique de l’eau.

La nouvelle constitution considère l’eau comme un bien commun et un patrimoine du peuple tunisien dont l’exploitation doit prendre en compte le droit des générations futures afin qu’ils jouissent des mêmes droits. Elle unifie sa gestion selon l’objectif du développement durable.  Elle propose des droits et des devoirs pour guider la conduite des acteurs autour de l’eau.

L’inscription du droit universel à l’eau est d’autant plus importante, qu’elle oriente la politique de l’Etat. La concrétisation du droit à l’eau et sa réalisation pour tout un chacun devient un objectif prioritaire. L’eau ne peut être perçue dans les projets de développement seulement comme un bien économique et en conséquence ne peut pas être soumise aux seules lois du marché.

Cette évolution donne des moyens d’agir aux acteurs publics et privés et permet le recours pour revendiquer ce droit si l’Etat ou ses institutions  s’avèrent défaillantes.

La protection aux plus vulnérables est reconnue et la société doit inventer les mécanismes appropriés pour permettre à chacun de jouir de ce droit. 

La ratification du droit universel à l’eau dans la constitution est une avancée indéniable en termes de gouvernance. Il est cependant, nécessaire d’entreprendre différentes actions pour concrétiser ce droit inscrit dans la constitution. Des réformes institutionnelles s’imposent pour mettre en œuvre les principes de démocratie participative, et de responsabilité citoyenne dans la planification, le suivi et la réalisation des politiques de gestion durable de  l’eau.

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[1] Loi n°16-75 du 31 mars 1975 portant promulgation du code des eaux

[2] L’Islam conçoit l’eau comme  un bien commun « « L’eau, le pâturage et le feu sont en commun entre les croyants. » dit du Prophète- Al Boukhari. Dans la tradition musulmane  on reconnaît en particulier à tout être Haq Shafa «  droit d’étancher sa soif » sans exclusion aucune et on reconnaît Haq Chirb «  droit d’irrigation»

[3] Resolution adopted by the General Assembly UN 64/292. The human right to water and sanitation “Recognizes the right to safe and clean drinking water and sanitation as a human right that is essential for the full enjoyment of life and all human rights; calls upon States and international organizations to provide financial resources, capacity-building and technology transfer, through international assistance and cooperation, in particular to developing countries, in order to scale up efforts to provide safe, clean, accessible and affordable drinking water and sanitation for all;

[4] Article 139  « Les collectivités locales adoptent les instruments de la démocratie participative et les principes de la gouvernance ouverte afin d’assurer la plus large participation des citoyens et de la société civile dans la préparation de projets de développement et d'aménagement du territoire et le suivi de leur exécution, et ce, conformément à ce qui est prévu par la loi. »

[5] Article 13 « … Les contrats d’exploitation relatifs à ses ressources sont soumis à la commission spécialisée au sein de l'assemblée des représentants du peuple. Les conventions ratifiées au sujet de ces ressources sont soumises à l’assemblée  pour approbation. »

[6] Article 10 « Le paiement de l’impôt et la contribution aux charges publiques constituent un devoir conformément à un régime juste et équitable…. »

[7] Article 14 « L’État s'engage à soutenir la décentralisation et à l'adopter sur tout le territoire national dans le cadre de l'unité de l'Etat »

[8] Article 62  « L’initiative des lois est exercée par des propositions de lois émanant de dix députés au moins ou par des projets de loi émanant du Président de la République ou du Chef du gouvernement.

Le Chef du gouvernement est compétent pour présenter les projets de lois d‘approbation des traités et les projets de lois de finances.

Les projets de lois présentés sont prioritaires. »

[9] Article 64 « L'Assemblée des représentants du peuple adopte à la majorité absolue de ses membres les projets de lois organiques et à la majorité des membres présents les projets de lois ordinaires, cette majorité ne devant pas être inférieure au tiers des membres de l’Assemblée.

Le projet de loi organique ne peut être soumis à la délibération de l'Assemblée des représentants du peuple qu’après l’écoulement d’un délai de quinze jours de son transfert à la commission compétente. »

[10] Article 65 « Sont pris sous forme de lois ordinaires, les textes relatifs à :

La création de catégories d’établissements publics et d’entreprises publiques et les textes organisant leur cession,…….

Les obligations civiles et commerciales,….

La détermination de l’assiette de l’impôt, de ses taux et des procédures de son recouvrement,

Les emprunts et les engagements financiers de l’État,…

Le régime de la ratification des traités internationaux,

Les lois de finances, du budget, la clôture du budget et l'approbation des plans de développement,

Les principes fondamentaux du régime de la propriété et des droits réels, de l’enseignement, de la recherche scientifique et de la culture, de la santé publique, de l’environnement, de l’aménagement territorial, urbain et de l’énergie, du droit du travail et de la sécurité sociale.

Sont pris sous forme de lois organiques les textes relatifs à :

L'approbation des traités,…..

Les libertés et les droits de l’Homme,

Les devoirs fondamentaux de la citoyenneté,

La gouvernance locale,

L'organisation des instances constitutionnelles,

La loi organique du budget.

Entre dans le champ du pouvoir réglementaire général, les matières non incluses dans le domaine de la loi. »

[11] Article 81 « Le Président de la République promulgue les lois et ordonne leur publication dans le Journal officiel de la République tunisienne dans un délais ne dépassant pas les 4 jours à compter de :…..,

A l'exception des projets de lois constitutionnelles, le Président de la République peut renvoyer, en motivant, le projet pour une deuxième lecture et ce dans un délai de 5 jours à compter de :….

L’adoption des projets de lois ordinaires se fait, après renvoi, à la majorité absolue des membres de l’Assemblée et à la majorité des trois cinquièmes de ses membres sur les projets de lois organiques. »

[12] Article 82 « Le Président de la République peut, exceptionnellement, durant les délais de renvoi, soumettre au référendum les projets de lois qui portent sur l'approbation des traités internationaux ou sur les droits de l'Homme et les libertés ou sur le statut personnel, adoptés par l'Assemblée des représentants du peuple. Le recours du référendum est considéré comme un abandon du droit de renvoi….. »

[13] Article 91 « Le Chef du gouvernement détermine la politique générale de l’État, conformément aux dispositions de l’article 77, et veille à sa mise en exécution. »

[14]Article 94 « Le Chef du gouvernement exerce le pouvoir réglementaire général et prend des décrets à caractère individuel qu’il signe après délibération du Conseil des ministres. Les décrets pris par le Chef du gouvernement sont des décrets gouvernementaux. Les décrets à caractère réglementaire sont contresignés par le Ministre concerné.

Le Chef du gouvernement vise les arrêtés à caractère réglementaire adoptés par les ministres »  

[15] Article 92 « Le Chef du gouvernement est compétent en matière de :

Création, modification et suppression des ministères et des secrétariats d’État, ainsi que la fixation de leurs attributions et prérogatives, après délibération du Conseil des ministres,…….

Création, modification et suppression des  établissements et entreprises publiques et de services administratifs, ainsi que la fixation de leurs attributions et prérogatives, après délibération en Conseil des ministres, à l’exception de ceux rattachés à la Présidence de la République et dont la création, la modification ou la suppression se fait sur proposition du Président.

Nomination et révocation des emplois de la haute fonction publique. Ces emplois sont déterminés par la loi.

Le Chef du gouvernement informe le Président de la République des décisions prises dans le cadre de ses compétences citées.

Le Chef du gouvernement gère l’administration, et conclut les traités internationaux à    caractère technique.

Le gouvernement veille à l’exécution des lois…. »

[16] Article 132 « Les collectivités locales jouissent de la personnalité juridique et de l’autonomie financière et administrative; Elles gèrent les affaires locales conformément au principe de la libre administration. »

[17] Article 134 « Les collectivités locales ont des compétences propres, des compétences qu’elles exercent conjointement avec l’autorité centrale et des compétences qui leur sont transférées par elle…..

Les collectivités locales disposent du pouvoir réglementaire dans le domaine de leurs compétences, leurs décisions réglementaires sont publiées au journal officiel des collectivités locales. »

[18] Article 128 « L’instance des droits de l'Homme veille au respect et à la promotion des libertés et des droits de l’Homme et fait des propositions dans le sens du développement du système des droits de l'Homme.

Elle est obligatoirement consultée pour les projets de lois relatifs à son domaine de compétence.

L’instance enquête sur les cas de violation des droits de l’Homme en vue de les régler ou de les soumettre aux autorités compétentes…. »

[19] Article 129 « L’instance du développement durable et des droits des générations futures est obligatoirement consultée pour les projets de lois relatifs aux questions commerciales, sociales et environnementales ainsi que pour les plans de développement.

L’instance peut donner son avis pour les questions qui relèvent de son domaine de compétence. »

[20] Article 130 « L’instance participe aux politiques de bonne gouvernance, d’interdiction et de lutte contre la corruption.

Elle assure le suivi de la mise en œuvre de ces politiques, la promotion de la culture de la bonne gouvernance et de la lutte contre la corruption et elle consolide les principes de transparence, d'intégrité et de redevabilité.

L’instance est chargée de détecter les cas de corruption dans les secteurs public et privé, d’investiguer et d’enquêter sur ces cas et de les soumettre aux autorités compétentes.

L’instance est obligatoirement consultée pour les projets de lois relatifs à son domaine de compétence. Elle peut donner son avis sur les projets des textes réglementaires en rapport avec son domaine de compétence…. »

[21] Article 120 « La Cour constitutionnelle est seule compétente pour contrôler la constitutionnalité :

Des projets de lois qui lui sont soumis par le Président de la République ou par le chef du gouvernement ou par trente élus de l'Assemblée des représentants du peuple dans un délai maximum de 7 jours à compter de la date d’adoption du projet de loi par l’Assemblée ou de la date d’adoption du projet de loi dans une version amendée après renvoi par le Président de la République,

Des projets de lois constitutionnelles qui lui sont soumis par le Président de  l'Assemblée du peuple, selon les modalités de l'article 144, ou afin de contrôler le respect des procédures de révision de la Constitution,

Des Traités internationaux qui lui sont soumis par le Président de la République, avant la promulgation de la loi d’approbation,

Des lois qui lui sont soumises par les tribunaux, suite à une exception d'inconstitutionnalité à la demande de l'une des parties à un litige, dans les cas et selon les procédures définies par la loi,

Du règlement intérieur de l’Assemblée du peuple qui lui est soumis par son Président.

La Cour constitutionnelle exerce les autres attributions qui lui sont reconnues en vertu de la Constitution. »